调查发现，迅速提高居家社区养老服务机构和设施的覆盖率，短时期内需要大量资金投入。由于各级政府尤其是中西部地方政府的财力制约，社区（村）自筹资金能力不强，企业、社会组织因投资回报不确定而缺乏积极性、主动性，因此居家社区养老服务机构与设施建设资金投入有限。

一些基层组织为了完成机构和设施覆盖率的目标任务，往往以降低建设标准为代价，注重从无到有，忽略持续运营。尤其是受到 2021 年以来因新冠疫情的影响，各级地方政府预算紧张，难以安排更多财力支持居家社区养老服务设施建设。

许多居家社区养老服务机构设立或设施建成之后，由于缺少后续资金，大部分机构不能正常运行，设施使用人数远少于可承载人数。95%的设施使用者为健康老人，很多对社区服务具有刚性需要但行动受限的老年人没有享用甚至没有听说过居家社区养老服务设施。国家不断增加的公共资源投入未能同步改善居家老年人的福利状态。

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居家社区养老服务设施未得到有效利用

居家社区养老服务设施建设已经取得较大成效。被调查的17个社区，都建有医疗护理类设施；16个建有文体娱乐类设施；10个建有生活照料类设施；4个建有精神慰藉类设施。调查发现，多数社区养老服务设施是对闲置校舍、仓库、办公用房等进行改造后建成的，并以免费形式向老年人开放。

但是，居家社区养老服务设施建成后尚未得到很好利用。

20.71%的被调查老年人，从未使用过任何居家社区养老服务设施；两个社区超过半数的被调查老年人从未使用过任何居家社区养老服务设施。医疗护理类设施建设和利用程度是四类设施中最高的，17个社区都设立了基层卫生机构，61.57%的被调查老年人利用过医疗护理类设施。

2009年以来，基层卫生机构被列为医疗体系建设重点，目前已经实现全覆盖；社区组织的每年一次免费体检活动，是老年人利用医疗护理类设施最多的主要原因。由于文体娱乐类设施建设运营成本相对较低，94.96%的被调查老年人所在社区建有文体娱乐类设施；但是，尚有48.51%的老年人未使用过文体娱乐类设施，31.34%的老年人不知道社区有文体娱乐设施。

10个被调查社区建有生活照料类设施，覆盖58.4%的被调查老年人，但是只有27.16%的被调查老年人利用过生活照料设施。随着社会对老年心理健康重视程度的提高，精神慰藉类设施已经覆盖了22.76%的老年人所在社区，但仅有1.68%的老年人利用过精神慰藉类设施。

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居家社区养老服务设施被替代性强

各级政府在强调加快居家社区养老服务设施建设的同时，忽视了赋予设施适应老年人刚性需要的功能建设，因此居家老年人更倾向于选择其他替代方式。

调查发现，城市居家社区养老服务设施建设质量明显高于农村，但是农村居家社区养老服务设施的利用比率却高出城市8.31个百分点。究其原因，城市老年人的选择空间更大。

老年餐厅是生活照料类设施的建设重点。被调查的社区中，有4个城市社区、3个农村社区建有老年餐厅。由于城市社区多数老年餐厅与其他餐饮店在品种和服务方式上无本质差别，且老年餐厅的上门送餐服务在选择性和时效性方面远不如其他餐饮店的外卖服务；相比而言，农村一般没有餐饮的外卖服务，因此农村老年餐厅的利用比率高于城市老年餐厅。

日间照料设施的托管功能随着物联网的普及也逐渐被替代。被调查社区中，有5个城市社区、5个农村社区建有日间照料设施。随着健康手环、智能监控等设备在城市的使用日益增加，亲属可以实时掌握失能、半失能老年人的基本信息，不必出于安全考虑而利用日间照料设施。由于农村老人没有更多的选择空间，农村的日间照料设施利用比率高于城市社区。

已建成的文体娱乐类设施也有很高的被替代性。被调查的17个社区，建有16个棋牌室和15个阅览室，其中多数棋牌室是配备有若干麻将桌的闲置房间，多数阅览室是摆放党建类书籍和报刊杂志等读物的社区会议室。随着移动互联网的普及以及人机交互的简易化，越来越多的老年人选择将短视频作为新型娱乐方式，在家中便能满足自己的娱乐需求，无需前往利用文体娱乐设施。

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居家社区养老服务设施建设能力有限

实际工作中，有社区管理人员也发现居家社区养老服务设施被替代性强等问题，并且对当前强调覆盖率的设施建设目标持怀疑态度，但是仍然将有限资源更多投入诸如棋牌室、阅览室等被替代性强的设施建设中。其原因在于自上而下的政策驱动与目标导向，导致基层实际工作者的选择余地不多。

调查发现，各级政府自上而下对居家社区养老服务设施的建设速度与覆盖率要求层层加码，建设任务完成的进度与街道办、社区的绩效考核直接挂钩。由于社区机动经费短缺，居家社区养老服务设施建成后的运营和维护费用难以落实；尤其是地理位置偏远的城乡社区，难以吸引企业或社会组织入驻，养老服务设施只能由社区工作人员负责建设和兼职管理。

在被调查社区中，由于文化娱乐类设施简陋，建设成本低、时间短，便于管理，被许多社区列为优先建设项目。日间照料设施主要提供场所和简易设备，提供照护服务的很少；入驻社区运营的企业或社会组织，其专职服务人员也十分有限。