官方吐槽：调研100多家后发现，民办养老院真是太难了！
时间：2021-07-08
注：原文题为《发展民办养老机构促进健康养老产业——湖南省民办养老机构“百院”调研报告》，作者李志荣。文章发表于《中国民政》2021年第10期。无锡养老院、无锡护理院、无锡康复院、无锡敬老院-无锡怡和颐养院2021年7月8日讯 为积极应对人口老龄化，科学编制全省养老服务业发展“十四五”规划，湖南省民政厅组织开展了民办养老机构“查实情解难题促发展”“百院调研”活动。35人分为7个组，先后到14个市、州，52个县、市、区106家民办机构全面调研，累计发放调查问卷2120份、个别访谈1600余人次、召开座谈会52场，详细了解了全省民办养老机构发展情况。
湖南全省共有各类养老服务机构2359家，其中民办养老机构421家（53家未备案），占比17.8%。全省民办养老工作成效明显，并呈小规模、连锁化、快速式发展。党的十八大以来，湖南省委、省政府高度重视养老服务业发展，先后将养老床位建设纳入全面小康社会建设监测指标、省政府重点民生实事、省政府真抓实干督查激励等范围。市县党委、政府在推进产业立市、产业强县中，将社会养老作为重点服务业优先发展，民办养老机构在全省14个市州都有不同程度发展，其中最多的长沙达到87家，床位最多的衡阳达到12583张。全省围绕扶持引导社会力量投资举办养老服务机构，相继在规划用地、金融信贷、税费减免、水电气热、人才培养等方面出台优惠政策。通过财政资金的杠杆作用，民办养老机构发展进入快车道。在去年疫情防控中，省民政厅出台了《应对疫情影响支持民营养老机构发展的若干措施》，通过资金补助、减免公建民营机构场地租赁费等，全力支持民办养老机构复工复产。建立省级社会养老孵化基地，推进养老机构设立许可改为备案管理，探索建立分级监管、分类监管、分段监管、综合监管的“一合三分”部门联合监管机制，尤其是指导全省12市州开展全国居家和社区养老改革试点，在64家公办机构开展公建民营运营体制改革，不断优化养老产业发展环境。2017年至2020年，严格按照《养老机构服务质量基本规范》，连续4年开展养老院服务质量提升专项行动，整治重大风险隐患6571个，关停181家，并制定9项地方标准，推动全省民政养老机构不断丰富服务内容，提高服务质量。从调查的106家机构看，大部分机构具有生活照料、文体休闲等服务，已有42家养老机构内设医疗机构，有56家与医疗机构开展合作，占比达到93%，从抽查入住老人满意度来看，全部在90%以上。经过多年的培育和发展，全省已有全国连锁机构12家、省级连锁机构24家、市级连锁机构16家，县级连锁机构17家，其中以康乐年华、湘雅夕乐苑等为代表的民办机构，品牌效应已经凸显，在北京、江苏、浙江等发达地区产生积极影响。全省民办养老虽然取得了一定成效，但也存在一些问题，集中表现在“六高六难”。各类主体建设民办机构有热情，但咨询的多，行动的少，落地就更难。一是规划问题。一些地方编制国土空间规划时，没有考虑养老机构建设，新建小区配套养老服务设施“四同步”机制形同虚设。二是用地问题。用地性质和用地规模直接影响前期投资和今后盈利能力，当前市县用地指标普遍有限，想行政划拨或公益性用地难上加难。三是审批问题。虽然已由许可改备案，但（因）养老机构的特殊性、敏感性，各部门审核时往往从紧从严。社区居家养老，政策上是“放管服”，但办起来是“玻璃门”“弹簧门”。民办养老机构对优惠政策期望较高，但由于有的政策缺乏刚性，难以落实到位。一是政府补贴问题。按照现行政策，运营补贴省级每张床位每月补贴50元，并要求市县配套。从了解的情况看，市城区都有配套，并有所提标，但所辖的县市，大多没有配套。二是医养结合问题。按现行医保政策，养老机构经办的医疗机构，只有服务院内老人才能医保报销，而且只针对本地户籍老人，每月还要定额，因服务范围有限，有的内设医疗机构已成运行负担。三是水电气热问题。水电是养老机构一项重要开支，由于使用量大，床位总数超过40张以上的，在实行阶梯收费后，和商业用电用水价格差不多，体现不了政策优惠效益。从调查的情况看，106家机构微利运营的占28%，年平均盈利率仅为6%，盈亏基本持平和亏损的占到72%。一是前期投资大。兴办养老机构投资大、周期长、回笼慢，相比餐饮、教育等行业，既是重资产，也是重压力。二是运营成本高。养老属于人口密集型产业，目前收费往往偏低，近年受服务租金、人工成本、物价上涨等影响，养老机构运营成本不断上涨。三是消费能力低。当前社会养老氛围不够浓厚，46%的机构入住率不到50%，进养老院也以高龄和失能失智老人为主，对人员配备、护理服务等要求高，但实际消费能力有限。一是门槛高。从调查的情况看，106家机构中，有自有产权的仅占37%，大部分机构是由闲置旧厂房、办公楼等改造而成的，达不到贷款要求。二是授信低。养老机构年收入较低，106家机构有58家机构全年总收入不到200万元，银行审批一般会很审慎、压低额度。三是产品少。目前，湖南还没有针对扶持养老机构的金融产品，有的机构只有通过办“会员卡”等方式，吸纳老年人养老金，如果养老机构铤而走险、监管不严，就有非法集资风险。全省现有失能或部分失能老人400万人，全省护理人员总数不到1万人，取得职业资格的更少。一是劳动强度大。在民办机构，一般1名护理员要服务10位失能半失能老人，每天要工作12个小时，工作又脏又苦又累，很多人不愿意干，有的身体“吃不消”，能“熬下来”的更少。二是职业晋升难。养老护理员职业化进程缓慢，社会地位低，工资待遇一般，没有晋升空间，很多护理员只要有其他机会，就会“跳槽”。三是专业水平低。106家机构的护理员，“50”“60”人员占总量的39%，40岁以上的占62%，大多只能从事基本服务，营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才严重匮乏。一是安全风险大。很多养老机构是由老旧设施改造过来的，缺乏消防、适老化、无障碍等设施，老人房间家具过于陈旧，床位摆放过于拥挤，出入通道、楼梯、走廊、地面高差等标识不清，容易发生走失、摔伤等事故。二是舆论风险大。社会养老是底线事业，社会格外关注，一些小概率事件，容易演变成大事件，对整个行业的影响都很大。三是法律风险大。大部分机构没有法务，面对虐老欺老、逃费欠费等行为办法不多，尤其是发生走失、坠床、跌倒等事件，往往要负赔偿责任。社会养老问题不仅是社会问题、民生问题，也是政治问题、经济问题，建议以省政府名义制定出台支持民办养老发展的政策意见，推进全省民办养老投资主体多元化、养老方式多样化、服务对象公众化、运作机制市场化、服务队伍专业化。编制全省养老服务“十四五”发展规划，纳入各地党委政府宏观布局。一是纳入总体发展规划。积极应对人口老龄化，将民办养老机构和床位建设，与特困供养服务设施建设，一道纳入省政府重点民生实事项目，推动各级党委政府重视和支持。二是纳入国土空间规划。制定控制性详规，通过行政划拨或工业用地等方式，优先保障养老机构建设项目用地，为引导社会参与留足空间，支持一批宜居、宜游、宜养地区，打造精品养老旅游路线、健康养老产业园。三是纳入城市发展规划。完善“四同步”要求，新建小区按“人均养老用地不少于0.1平方米”政策，明确民政部门在供地、规划核实、移交后管理三个环节的职责。老旧社区利用现有闲置资源改造，统一由民政部门管理，交给社会资本运营。民办养老具有公益属性，要通过放管服改革，优化发展环境。一是加大指导服务。推进备案制管理，放宽市场准入条件，推进兴办养老机构“一件事一次办”，对有投资意向的，开展“保姆式”服务，加强政策指导，科学论证市场，引导谨慎投资“一点多床”大型机构，鼓励投资多点布局、连锁化中小型机构，通过提高入住率提高盈利能力。二是加大政策优惠。开展政策服务敲门行动，推动民办机构水电气热按居民收费基准价格执行，免收城区普通宽带、燃气一次性连接费，降低养老机构消防设施购置价格和维护成本，涉及的相关税费和行政性收费，根据地方权限，能免则免、能减则减、能返则返。三是加大资金投入。省级财政、债券资金等每年至少安排1个亿，各级福彩公益金拿出不低于30%支持民办养老机构发展，指导全省进一步完善建设补贴和运营补贴制度，运营补贴标准可根据老人身体状况、护理等级和机构等级确定，适当提高补贴标准。大力推动金融组织、产品和服务创新，改进养老领域金融服务，加大对养老服务业发展的金融支持力度。一是拓展沟通渠道。开展银企牵线搭桥行动，联合银行开展信贷培训，搭建投融资对接平台，推进民办机构与银行、保险、证券等金融机构衔接互动，促进沟通、增进互信。二是拓展抵押范围。鼓励由财政进行担保，引导金融机构对产权明晰、管理规范、诚信度高、偿债能力强的机构，允许用知识产权、养老床位、银行流水、预期收益等作为抵押物进行贷款。三是拓展信贷服务。加强贷款利率支持，引导金融机构对资质良好的小微机构，给予创业担保贷款支持，对建设周期长、现金流稳定的机构，适当延长贷款期限，通过循环贷款、年审制、分期分段还款等方式全面支持。坚持问题导向，打通制约民办养老机构发展的堵点难点，不断释放发展新动能。一是健全医养结合机制。推进长期护理保险制度，加强护理型床位建设，按照“就近就便、互利互惠”原则，推进民办养老机构与医疗卫生机构签约率100%，对符合政策条件的医养结合机构中的医疗机构，按规定纳入医保定点范围。二是健全人才培养机制。建立职业院长人才库，实施“养老护理员素质提升工程”。开展养老专业人才定向委托培养，支持高等院校、中等职业院校开设养老服务专业、建立实训基地，对获得职业资格的分等级发放特殊岗位补贴。三是健全社会动员机制。深化湖南社工“禾计划”实践，指导所有养老机构建立社工室，完善“社工+志愿者”联动机制，积极推广“时间银行”模式，组织实施养老慈善项目，通过链接社会资源，降低机构运营成本。一是培育养老消费。塑造新型养老孝老敬老人文环境，规划公办养老机构做强兜底养老服务，推动社会老人入住民办机构，支持民间资本运营社区居家养老服务平台，通过政府购买服务、互联网+行动、社区居家养老等，培育养老消费群体。二是培育养老产业。拓展民间资本进入渠道，深化公办机构运营体制改革，鼓励企事业单位利用国有资产改扩建为养老机构，支持社会资本通过BT、BOT、TOT、PPP等投融资方式进行兴办。三是培育养老品牌。深化与大型国有企业、金融机构、互联网平台公司战略合作，发挥湖南人文、生态、医药等优势，大力发展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新兴业态，在全省培育一批有品牌、有影响力、规模较大的新型养老产业集团。制定社会力量投资举办养老机构服务标准和管理办法，完善准入、退出、监管等制度，构建综合监管机制。一是强化联合监管。建立各司其职、各尽其责的跨部门协同“一合三分”综合监管机制，通过“双随机一公开”方式，联合开展民办机构人员、设施、服务、管理等综合评估，并向社会公开。二是强化信用建设。建立黑白名单制度，对于养老服务机构行政登记备案、行政处罚、抽查检查结果等信息，按经营性质分别通过“信用湖南”、国家企业信用信息公示系统等平台记录并公开，推动诚信经营。三是强化激励约束。鼓励各地建立养老服务专项奖励基金，完善民办养老机构服务质量评估体系，对等级评定高、服务质量好、社会满意度高的民办养老机构给予资金奖励。
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